Conozca el Rol del Estado Peruano en las Empresas Públicas

¿Franz, cómo se le ocurre al gobierno pretender comprar REPSOL? Pues, Manolo, yo no lo veo mal, hay empresas estatales en todo el mundo, mira CODELCO o PETROBRAS. No, no, el Estado ha demostrado ser incapaz como empresario, debe dedicarse a lo que debe dedicarse y dejar la actividad empresarial para quien sabe: la empresa privada. Esta conversación, que pudo darse innumerables veces cuando se avecinó el tornado de la posible compra de REPSOL por PETROPERÚ que no llegó a tocar tierra, podría ser la eterna discusión entre quien no cree en la empresa pública y quien sí lo hace. No obstante, se trata de una charla que plantea muchas cuestiones sobre la actividad empresarial del Estado, especialmente respecto a sus límites y a la gestión actual de las empresas públicas.

La historia del ineficiente rol del Estado como empresario parece no dejar dudas a los economistas. Brecha fiscal, corrupción, mala asignación de recursos o ser una agencia de empleo de la administración de turno son algunos de los ‘hitos’ que se atribuye a las empresas públicas locales, gestadas al por mayor durante el gobierno militar de Velasco Alvarado.

“Durante los ochenta las empresas públicas llegaron a vender un tercio de la economía y el manejo fue el de un botín, que como resultado llevó al Estado a perder US$50.000 millones”, dice Carlos Adrianzén, decano de la Facultad de Economía de la UPC.

 “Se dice mucho en los medios que durante los noventa las empresas públicas eran un desastre. Eso es innegable”, reconoce Titto Almora, director ejecutivo del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), quien asegura que las discusiones sobre la empresa pública suelen centrarse en lo que sucedió en el pasado. Cabe preguntarse entonces ¿es el caso de las empresas públicas un típico “cría fama y échate a la cama”?

El presente de las empresas estatales poco o nada tiene que ver con el de décadas atrás, y actualmente bajo el paraguas del FONAFE se encuentran 35 empresas públicas, que sobrevivieron al proceso de privatización emprendido en los noventa y que suponen el 5,85% del PIB. Se trata de compañías de generación y distribución eléctrica, infraestructura, transporte, hidrocarburos, remediación, financieras y de servicios varios, a las que se suman empresas públicas municipales, 14 en liquidación (entre ellas el BANMAT) y otras como Petroperú, con las que llegarían a superar el centenar.

Por otro lado, también hay azul en los resultados económicos de por lo menos 24 de ellas. 18 se encuentran entre las 500 Mayores Empresas del ranking de América Economía y facturaron entre US$69,4 millones (EGASA) y US$5.047 millones (PETROPERÚ) en 2012. No obstante se trata de resultados para Pablo Ferreiro, docente del Área de Personas del PAD de la Universidad de Piura, que son casos singulares basados en factores como la coyuntura económica, sus directivos o el tipo de productos que ofrecen. “Que el Estado es un mal administrador es doctrina universal. Ello no quita que algunas empresas puedan dar, y de hecho den, buenos resultados. El que mañana haga sol no significa que se acabó el invierno”, dice.

El crecimiento en términos económicos de las empresas estatales es uno de los objetivos del plan estratégico corporativo de FONAFE 2013-2017, como lo es también el crear valor social, una actividad que hasta ahora no se mide a través de indicadores por los planes estratégicos institucionales de sus empresas. “Si fuéramos una empresa privada, el mapa sería diferente. En nuestro caso impulsar el crecimiento económico y social deben estar en el mismo nivel en nuestra estrategia”, dice Héctor Buzaglo, gerente de planeamiento y desarrollo del fondo. Este nuevo plan, que está en su primera etapa, tiene por objetivo precisamente establecer un rumbo y una estrategia compartidos por sus empresas para gestionarlas corporativamente con transparencia y eficiencia.

Para economistas como Juan José Marthans entre las trabas del Estado figura la ineficiencia con la que se manejan los recursos públicos, la falta de competencia y profesionalidad de buena parte de los funcionarios y el sobredimensionamiento de las empresas. “No creo que todo sea un desastre tampoco. Hay empresas que en el fondo están bien calibradas”, añade, no obstante.

“No se puede generalizar, pero no veo a una empresa estatal muy mal gestionada. Creo que sí podrían estarlo mejor”, coincide la economista Cecilia Blume, directora de CB Consult. Para Blume, quien destaca la gestión de ELECTROPERÚ o SERPOST, el FONAFE está haciendo un esfuerzo serio, pero es necesario que el Estado decida qué va a hacer con las empresas.

Carlos Adrianzén en cambio se muestra tajante respecto al manejo de la empresa pública en el Perú y considera que no hay ejemplos de empresas públicas bien manejadas, y estas no existen sin licencias monopólicas. “Estas empresas o mueven fondos del Estado o viven de licencias de explotación al consumidor llamadas licencias monopólicas”, dice el economista.

Competencia empresarial. La Constitución peruana –explica César Peñaranda, director ejecutivo del Instituto de Economía y Desarrollo Empresarial de la Cámara de Comercio– establece que la acción del Estado como empresario puede nacer solo como subsidiaria, y la legislación peruana establece que las empresas que se encuentran bajo el FONAFE deben tener el mismo tratamiento legal que cualquier empresa privada en ejercicio de su actividad.

No obstante, empresas como el Banco de la Nación o PETROPERÚ, fuera de este esquema, compiten con compañías de sus respectivos sectores. “El Banco de la Nación no es igual que el resto porque no está supervisado íntegramente por la Superintendencia de Banca y Seguros, pero compite con los otros. Es competencia desleal”, señala Peñaranda.

En la acera opuesta está el congresista Manuel Dammert, quien afirma que la presencia de las empresas públicas asegura la competencia. El parlamentario, impulsor de un proyecto de ley para fortalecer Enapu, aboga por mejorar la eficiencia de las empresas públicas y cotizar parte de sus acciones en bolsa. La venta de su accionariado es una propuesta secundada por Cecilia Blume, quien asegura que sacando sus acciones en bolsa se transparentaría su gestión y propiedad. “Yo sacaría un porcentaje de las acciones de Petroperú a bolsa, y no sería la única”, dice la ejecutiva, que vendería el 100% de Editora Perú.

El estudio “Eficiencia del gasto en el Perú”, del Instituto Peruano de Economía (IPE), se planteó precisamente el porqué de la existencia de las empresas públicas en 2008, y concluyó que de las 119 existentes por aquel entonces el 68% se mantenía porque se trataba de compañías estratégicas, mientras que 18 de ellas no tenían ninguna justificación económica. Para los autores de este papel, sin embargo, podría justificarse únicamente la permanencia en el sector público del Banco de la Nación, el Fondo Mi Vivienda, COFIDE, ENACO y PERUPETRO.

Según Titto Almora, del FONAFE, en el pasado las empresas públicas respondían a un tratamiento completamente diferente al actual, en el que las inversiones son financiadas por las propias empresas públicas. “Uno de los problemas que existió anteriormente es que el Tesoro pasaba dinero a las empresas, que invertían y se endeudaban, y todo terminaba siendo un desorden. Ahora el tema presupuestal se maneja en FONAFE”, explica Almora.

La reinversión de las utilidades de sus compañías es uno de los cambios establecidos en el plan de gobierno de Ollanta Humala, que planteaba la potenciación y modernización de las empresas estratégicas del Estado y que contemplaba además el funcionamiento como holding del fondo, la posibilidad de formar consorcios con socios privados y públicos, y la oferta en la bolsa de valores de acciones como opción de financiamiento no obligado. Hoy únicamente ELECTROPERÚ e HIDROANDINA cotizan en bolsa.

Así, pues, los déficits de sus empresas –para el director ejecutivo del FONAFE algunas de ellas concebidas como deficitarias– son cubiertos por la propia corporación. 

Lazos políticos. El vínculo directo con el poder político es, según Santiago Roca, docente de ESAN, uno de los aspectos que caracterizaba a las empresas públicas años atrás, pero que ha mejorado. “Antiguamente había un control directo político”, dice Roca, para quien las empresas públicas pueden contribuir más que las privadas al país si son manejadas eficientemente y con reglas claras.

Pese a ello, actualmente las empresas públicas no están exentas de conexión política, pues el directorio del FONAFE está formado por cinco ministros de Estado, por lo que su designación depende del presidente de la República y el nombramiento de los gerentes de las diferentes compañías, del mismo directorio. El mismo plan estratégico corporativo 2013-2017 del FONAFE, basado en las entrevistas realizadas por la consultora GERENS, reconoce que la actividad empresarial del Estado se ve fuertemente influenciada por diversos factores políticos, circunstancia que se manifiesta en ese nombramiento, entre otras cosas.

¿Cómo podemos generar un Estado eficiente cuando entra el gobierno de turno y mete a la gente que quiere en la empresa pública con la única intención de generar servilismo partidario? cuestiona Juan José Marthans.

El FONAFE, según su director ejecutivo, Titto Almora, tiene intención de incluir directores independientes en sus empresas y gerentes capacitados. “Nos afecta que haya mucha rotación de directores. Para nosotros es muy importante poder conseguir directores independientes en las compañías y estamos viendo el mecanismo para atraerlos”, explica Almora. “Para mejorar la gestión son necesarias gerencia y directorio profesionales y no hacer de las empresas públicas espacios donde van a recalar amigos”, dice Cecilia Blume, quien asegura que ha llegado a ver en el directorio de Petroperú a un funcionario con un curso sobre petróleo de unas semanas.

Los salarios de los funcionarios de las empresas públicas, no obstante, no juegan a su favor, y en el caso de los puestos gerenciales la brecha respecto al sector privado, según Almora, es del 60%. “Nuestra oferta económica no es necesariamente competitiva, pero la estamos cambiando”, dice el director ejecutivo de FONAFE. La corporación trabaja en colaboración con una multilateral para poder acceder a consultores de primer nivel que les permitan trabajar en el cambio hacia un enfoque más corporativo y eficiente.

El FONAFE, además, tiene previsto acercarse más a la empresa privada y planea ejecutar proyectos de inversión mediante asociaciones público-privadas (APP) u otras modalidades de inversión conjunta, posibles tras la aprobación de un decreto legislativo al cierre de esta edición.

Pese a la voluntad de cambio del FONAFE, que espera que las nuevas mejoras cambien la percepción de la empresa pública, para los economistas Carlos Adrianzén, César Peñaranda, y Eduardo Ferreyros, gerente general de COMEX, la privatización sería la mejor opción. “No creo que el Estado deba ser empresario, sino que debe concentrarse en ofrecer seguridad a los ciudadanos, justicia y promover la infraestructura del país”, dice Ferreyros. “Las empresas públicas son un obstáculo al crecimiento; cualquier empresa que cueste más de lo que produce lo es porque extrae recurso”, dice a su vez Adrianzén, quien destaca que Petrobras es la empresa más endeudada del mundo en el segmento petrolero.

Para César Peñaranda, que participó en el proceso de privatización de los noventa, si bien por definición la empresa pública no tiene por qué ser mala, deberían privatizarse todas las compañías donde el Estado lo puede hacer mejor y crearse superintendencias que regulen.

Juan José Marthans, por su parte, propone un cambio estructural no solo en las empresas públicas sino también en todo el Estado, a través de una reingeniería a todo nivel, esbozada por empresas de primer nivel y cuya propuesta de reforma se convierta en política de Estado. “Debemos tomar conciencia de la magnitud de las limitaciones que tenemos con el Estado, y a partir de ahí replantear el sector público para la conveniencia de todo el país”, dice el docente.

Desde una posición u otra respecto a la existencia o no de las empresas públicas, los especialistas consultados coinciden en la necesidad de un cambio en la gestión de estas compañías. Queda por ver si los cambios propuestos por el FONAFE transforman la imagen actual de la empresa pública, o por lo menos de quienes creen que debería mantenerse.